¿COOPTAR O REPRIMIR? INTERVENCIONES AUTORITARIAS SOBRE LA PRENSA LOCAL MEXICANA
To Coopt or to Repress? Authoritarian Interventions
on Mexican Local Press
María Grisel Salazar Rebolledo
cide, México
Fecha de recepción: 12 de junio de 2019
Fecha de aceptación y versión final: 9 de octubre de 2019
RESUMEN: Los regímenes híbridos locales cuentan con una gama de estrategias para desincentivar la crítica periodística. ¿Por qué en algunos casos se coopta y en otros se reprime violentamente a la prensa crítica? Con evidencia de las entidades federativas mexicanas, argumento que estas estrategias son sustitutivas y que la selección depende de los recursos del Ejecutivo local (políticos, financieros y violentos) y los costos asociados a cada estrategia (reputacionales, de monitoreo, de reclutamiento y de visibilidad).
Palabras clave: autoritarismos locales; política subnacional mexicana; libertad de prensa; represión; medios de comunicación.
ABSTRACT: Local hybrid regimes rely on a wide range of strategies intended to demotivate media’s criticism. Why do some critical newspapers get coopted while others get violently represssed? Using evidence from Mexican states, I argue that these two strategies are substitutive. Choosing one over the other depends on the resources available to the governors (political, financial and violent); and also, on the costs associated to each strategy (reputational, monitoring, recruitment and visibility costs).
Key words: local authoritarianism; subnational Mexican politics; freedom of the press; repression; mass media.
I. Introducción[1]
¿Cómo se explica que coexista un gobierno democrático nacional con gobiernos locales que ejercen abiertamente violencia contra la prensa u otras estrategias para limitar la crítica mediática? El desmantelamiento de los regímenes autoritarios nacionales se ha acompañado de un proceso paradójico: el avance de la democratización y los esfuerzos descentralizadores han devenido en el surgimiento y la permanencia de gobernadores poco demócratas. Distintos procesos políticos y administrativos les han dotado de autonomía creciente sin que se hayan aparejado frenos y controles para prevenir actos de arbitrariedad.
La literatura sobre los comúnmente llamados autoritarismos subnacionales (Durazo Herrmann 2010; Gibson 2005, 2010, 2012; Montero 2007; Snyder 1999), regímenes híbridos locales (Behrend 2011; Gervasoni 2008, 2010) o regímenes subnacionales no democráticos (Giraudy 2010, 2015) ha estudiado las estrategias que utilizan los autócratas locales para mantener sus privilegios y sus cotos de poder sin provocar intervenciones del gobierno central, costosas para sus aspiraciones políticas. Sin embargo, esta literatura –como la que estudia los regímenes híbridos nacionales (Diamond 2002; Levitsky 2010; Schedler 2006, 2013)– se ha enfocado más en la manipulación institucional para el acceso al poder que en las dinámicas para el ejercicio no democrático de este (Giraudy 2015). Más aún, dentro de esta literatura se ha explorado poco la intervención autoritaria más allá de las instituciones gubernamentales, subordinando el estudio de las estrategias que usan los gobernadores para la manipulación de la prensa.
La literatura sobre autoritarismos subnacionales ha resaltado el papel de la federación como un elemento decisivo, ya sea para permitir con su connivencia el mantenimiento de estos regímenes (Durazo Herrmann 2010), o bien para neutralizarlos, con su intervención (Gibson 2012). Sin embargo, si los gobernadores estuvieran solo sujetos a la posibilidad de una intervención estatal, ¿por qué hay tanta variación en las estrategias que eligen para intervenir sobre la prensa?, ¿por qué en algunos estados prolifera la represión violenta mientras que en otros se opta por métodos menos visibles?
La propuesta teórica que aquí se desarrolla considera que las estrategias para inhibir la crítica periodística encuentran límites derivados no solo de la posibilidad de una intervención federal o de las restricciones materiales que enfrenta quien ejecuta la manipulación, sino de las configuraciones locales de actores políticos y sociales, que establecen un marco de restricciones e incentivos diferenciado. Son estas configuraciones contextuales las que explican cómo se eligen las estrategias para intervenir en la arena de los medios locales y qué lleva a los autócratas locales a escoger una estrategia por encima de otras.
En México, después de un corto y relativo periodo «dorado» para la libertad de expresión, corolario de los procesos de la liberalización política y económica de la última década del siglo xx, se evidenció que la pérdida de controles sobre los gobiernos estatales, junto con el recrudecimiento de la violencia criminal en las entidades federativas, establecía un nuevo escenario de amenazas para la prensa, especialmente para la que ejercía en el ámbito local. Los gobernadores, imbuidos de una nueva autonomía y liberados de las restricciones tradicionales que había impuesto el Partido Revolucionario Institucional (pri) sobre ellos por más de 70 años, fueron los actores que más poder capturaron como consecuencia de la democratización nacional (Hernández 2003). Esto les permitió ejecutar una serie de maniobras democráticamente deficitarias para la preservación del poder. Dentro de estas destaca la ola de agresiones, intimidaciones y amenazas contra la prensa, pero también los dispendios desproporcionados y opacos destinados a la publicidad gubernamental, que ha fungido como estrategia de cooptación de publicaciones locales. El panorama estatal mexicano provee un vívido mapa de estrategias para intervenir sobre la prensa, en distinta intensidad y con diferentes instrumentos, por ello resulta ideal para poner a prueba el peso de las restricciones y los incentivos locales.
Este análisis, que se inserta en una línea de investigación amplia sobre las relaciones prensa y poder, se pregunta por las razones y las variaciones de las estrategias subnacionales para el control de la prensa, que han emergido como producto de la adaptación de los gobernadores a sus nuevas configuraciones de poder.
II. Democracias subnacionales deficientes: ¿por qué importa el estudio de la prensa local como arena de manipulación?
Recientemente ha surgido una nutrida literatura enfocada en la dimensión local de la política, distinguiéndose los trabajos que buscan explicar el surgimiento y la prevalencia de los «autoritarismos subnacionales», si bien continúa en discusión su clasificación, la lógica de su funcionamiento e incluso su denominación misma. En efecto, el propio término «autoritarismo subnacional», que es el más utilizado por la literatura (Durazo Herrmann 2010; Gibson 2012; Montero 2007; Rebolledo 2011; Snyder 1999), remite a un entendimiento inadecuado de los límites que enfrentan estos regímenes, e incluso de su propia naturaleza (Balán 2013). Por más deficientes que sean las instituciones democráticas de estos regímenes y represivas que sean las prácticas que ocurren al interior de estos, el autoritarismo abierto y puro es insostenible, dada la existencia de una democracia a nivel nacional, que se superpone a lo que ocurre en lo local (Gibson 2010: 6). Gervasoni (2008, 2010) y Behrend (2011) optan por utilizar la etiqueta genérica de «regímenes híbridos», acudiendo al término acuñado por Karl (1995) para referirse a los sistemas que habitan la vasta zona gris que se tiende entre autocracias y democracias. En este trabajo se retoma esta última propuesta, pero añadiendo el adjetivo «local» en aras de la precisión.
Gran parte de la literatura ha dado importancia a la interacción entre los niveles de gobierno estatal y nacional para explicar los regímenes híbridos locales. El mantenimiento de este tipo de regímenes se logra, según esta línea argumentativa, o bien porque los gobernadores han sido exitosos en blindar sus fronteras, minimizando la posibilidad de una intervención federal (Gibson 2012; Montero 2007), o bien porque la federación ha decidido tolerar los excesos cometidos en lo local a cambio de apoyos electorales o de respaldo hacia alguna política pública (Rebolledo 2011). El nivel federal también cobra relevancia porque es la arena donde los gobernadores buscan, con mayor frecuencia, prolongar sus carreras políticas (Ai Camp 2002, Langston 2010).
Sin embargo, esta perspectiva hace perder de vista cómo las interacciones subnacionales también establecen límites a la acción de los gobernadores y cómo los recursos estatales importan para el mantenimiento de los regímenes híbridos locales (Durazo Herrmann 2010: 86). Concebir a la federación como el freno más importante (cuando no el único) deja fuera del análisis las particularidades de los propios estados; los contrapesos locales que enfrentan los gobernadores, y los recursos políticos, materiales y de poder que les ofrecen sus entidades.
Derivado de lo anterior, una segunda limitación que enfrenta esta literatura es que no ha puesto suficiente atención a los elementos que llevan a los gobernadores a elegir una estrategia de manipulación por encima de las otras, asumiendo que todos tienen acceso al mismo repertorio o a las mismas posibilidades de desplegar su dominio, en tanto la federación se mantenga al margen.
Una tercera limitación es que al centrarse en los mecanismos de acceso al poder y en la manipulación de los procedimientos electorales bajo la fachada de elecciones, la literatura ha dejado de lado el estudio del ejercicio mismo del poder (Giraudy 2010: 52) y las variaciones del control autoritario (Schedler 2006).
Para enfrentar estos retos es crucial voltear la mirada hacia los hallazgos generados desde la política comparada para estudiar la lógica de manipulación que se ejerce desde los regímenes híbridos, categoría amplia a la que pertenecen los subtipos locales.
II.1. Los dilemas de la manipulación
La prensa, con la revelación de escándalos o apreciaciones críticas sobre la gestión de los gobernantes, puede terminar con sus aspiraciones políticas. Pérez-Liñán (2007: 64 y ss.) identifica cómo, para los procesos de destitución presidencial en América Latina, la prensa ha desempeñado un papel crucial para revelar escándalos sobre fallas en el desempeño gubernamental, que eventualmente han llevado a la remoción de los ejecutivos en sistemas presidenciales. Los escándalos constituyen una eficaz arma política para la afectar la popularidad de los funcionarios, lo que, si la composición de poderes lo favorece, puede devenir en un proceso formal de destitución o de aplicación de sanciones. Esto es especialmente marcado en países donde las instituciones políticas de control están sofocadas o son muy débiles, en los que la prensa –por encima de las ramas de gobierno– es el actor que llama a rendir cuentas a los poderosos (Pérez-Liñán 2007: 71; Smulovitz y Peruzzotti 2000; Waisbord 2000).
Sin embargo, intervenir en la prensa, como en cualquier otra institución, no es una estrategia libre de dilemas. Los líderes de los regímenes híbridos están constreñidos por diversas condiciones que los inhabilitan para ejercer estrategias abiertamente autoritarias; deben lidiar con amenazas a la estabilidad, sea que provengan del propio régimen, de la ciudadanía, la oposición política o de la comunidad internacional (Schedler 2013: 33-35).
Los regímenes híbridos locales enfrentan la disyuntiva equivalente: deben agenciárselas para mantener prácticas autoritarias mientras sobreviven bajo reglas nacionales democráticas. La noción de equilibrios se vuelve entonces más compleja; y la decisión sobre el control, más delicada, en tanto el gobierno nacional impone una capa adicional de riesgo (Gibson, 2005, 2012).
Aunque la literatura sobre regímenes híbridos concuerda en esta noción, la pregunta por la variación y la selección de estrategias es menos recurrente. En uno de los pocos estudios que han explorado la elección de estrategias precisas de represión y manipulación, Schedler (2006: 5) señala que la pregunta básica que enfrentan los autócratas es optar por una acumulación de estrategias que se refuerzan mutuamente o bien por una selección de estrategias sustitutivas.
Dado que quienes encabezan regímenes híbridos, sean locales o nacionales, son grandes calculadores, es de esperar que «en lugar de aplastar toda la cadena de elección democrática, (ejerzan) cortes quirúrgicos sobre eslabones precisos» (Schedler 2006: 5); que optimicen el control, en lugar de maximizarlo; que manipulen instituciones, en lugar de sofocarlas, lo que da lugar a una amplia variación en los patrones y métodos. Superponer demasiadas estrategias sería una jugada redundante, con más costos y riesgos de intervención; en cambio, elegir lógicas de sustitución y complementariedad, más que de acumulación, constituye una estrategia más cauta. Trasladado al estudio de los medios de comunicación, la pregunta por las estrategias subnacionales de manipulación sobre la prensa guarda la misma relevancia: es imposible asumir que en todos los regímenes híbridos locales el control se busca de la misma manera. Las particularidades del entorno, junto con la preservación de los equilibrios, habilitan la aplicación de ciertas estrategias mientras que desactivan la de otras.
II.2. Las estrategias de manipulación de los medios subnacionales
En todas las estrategias de manipulación de los medios es posible distinguir un elemento central de coerción: el instrumento con el que se busca la sumisión de la prensa, que determina el tipo de recursos que debe movilizar para articular su estrategia, los elementos que obstaculizan su despliegue.
En este texto se considerarán dos tipos contrastantes y conceptualmente opuestos de estrategias. Por un lado, las que funcionan a partir de incentivos positivos, legales y poco visibles; y, por otro, las que operan con base en incentivos negativos, ilegales y altamente visibles. Al primer grupo me referiré como estrategias clientelares y al segundo como estrategias de represión violenta.
El clientelismo, concebido como incentivo positivo[2] para suprimir la crítica al gobierno, abarca todas las formas de control cuyo instrumento de coerción es el intercambio de recursos materiales y/o financieros a cambio de apoyo de la prensa, reflejado en su apego a la línea editorial que dicta el gobierno. En todos los casos el elemento de control es el acceso a algún beneficio material o a los insumos básicos de producción.
El clientelismo se encuentra a medio camino entre la legalidad y la ilegalidad. Algunos intercambios están regulados, como los contratos de publicidad oficial, y no violentan ninguna norma, aunque sus efectos sean perversos para la libertad de prensa. En otros casos, la legalidad del trato es más cuestionable, como las condonaciones de impuestos o cuando la cadena periodística constituye abiertamente un regalo desde el poder. La mayoría de los pactos clientelares guardan un alto componente de discrecionalidad: las asignaciones de recursos generalmente se suelen definir de manera arbitraria, las negociaciones ocurren en la opacidad y prácticamente solo los involucrados en estos intercambios conocen a ciencia cierta las condiciones bajo las que se llevan a cabo (Durazo Herrmann 2016; Espino y Mendoza 2015; Salazar 2018).
Por otro lado, la represión violenta constituye un poderoso instrumento para reducir o suprimir la crítica periodística. Como incentivo negativo, la violencia abarca los actos que involucran el uso de la fuerza para buscar la sumisión de la prensa, incluyendo las agresiones físicas y los ataques a las instalaciones de los diarios. La manipulación ocurre por la coerción, por las amenazas e intimidaciones, llegando incluso al asesinato en su forma extrema. Cualquiera que sea la variante, hacer uso de la violencia para someter a la prensa supone contravenir el marco legal en tanto agresión. A pesar de que la represión violenta se trama en la clandestinidad, su consumación es altamente visible y, por ello, sumamente costosa para quien la ejerce.
III. Eligiendo una estrategia de manipulación: entre cooptación y represión
El estudio de las estrategias de manipulación sobre la prensa ha dejado de lado el tema de la selección. En general las explicaciones fallan en concebir de manera simultánea el abanico de alternativas para intervenir sobre el contenido, especialmente en lo local: que una localidad no presente agresiones no significa que la prensa sea libre ni que estén ausentes los intentos por controlarla. Por el contrario, puede que las estrategias sean más sutiles y férreas. En cualquier caso, asumen que la alternativa es una y la selección solo está puesta en el nivel de intensidad en que esta se despliega, pero se deja de lado la concepción teórica de las combinaciones de estrategias o de la elección de una por encima de otra.
Una posible explicación a la elección de estrategias puede estar relacionada con el tipo de regímenes políticos. Considerando esta línea argumentativa podría esperarse que en regímenes autoritarios las estrategias de manipulación tiendan a ser menos discretas y contravengan el marco legal. Los regímenes híbridos optarían entonces por estrategias menos visibles, como la utilización clientelar de la publicidad oficial, para mantener una fachada democrática. Sin embargo, concluir esto es difícil cuando existen marcadas heterogeneidades a lo largo del territorio. Para el caso mexicano, Hughes y Márquez (2018: 4) señalan que las zonas de mayor violencia contra los periodistas coinciden con los enclaves autoritarios locales. El problema con esta argumentación es que encierra alta endogeneidad: las zonas caracterizadas como autoritarias lo son por tener, entre otras cosas, persistencia de actos violentos contra actores de la sociedad civil, entre los que están los periodistas. El despliegue de una de las estrategias sería suficiente para controlar a la prensa y, por tanto, no sería necesario optar por una acumulación de estrategias.
Los estudios que aluden a variables estructurales o contextuales –como desigualdad o desarrollo económico– no necesariamente ofrecen una explicación basada en mecanismos causales para entender la prevalencia de una determinada estrategia de manipulación. Estas variables aparecen más bien como descriptores de las condiciones económicas y sociales de las regiones de riesgo, dejando de lado cómo interactúan con la correlación de fuerzas políticas locales.
Stein y Kellam (2016) proponen una explicación para el control sobre la prensa basada en los balances de poder, desde una visión agregada que considera simultáneamente las restricciones económicas, legales y políticas impuestas a los presidentes para explicar por qué en algunos países latinoamericanos los ataques e intimidaciones proliferan y en otros no. Este argumento, sin embargo, no se ha trasladado al análisis de la prensa local y no se ha complementado con la consideración de los costos que tienen los gobernadores para manipular a los medios.
Construyendo sobre estos estudios previos, este trabajo sostiene que la elección de una estrategia de manipulación determinada depende de los recursos materiales y políticos presentes en el entorno y de los costos de ejecución de la estrategia. Esta operación de optimización está implícita en las teorías sobre el funcionamiento de los regímenes híbridos (Schedler 2006). Las hipótesis consideran que la manipulación institucional solo se puede llevar a cabo de manera más o menos impune cuando hay fallos en la solidez del Estado de derecho y de la impartición de justicia, de modo que lo que aquí se teoriza no pretende aplicarse a democracias liberales, sino a regímenes híbridos, especialmente del ámbito local.
Como en este estudio se consideran dos estrategias principales para influir en el contenido de la prensa, las hipótesis se elaboran en torno a estas.
III.1. Recursos
Los recursos disponibles a los gobernadores determinarán los instrumentos para desplegar una estrategia de manipulación en particular. Se consideran tres tipos de recursos: políticos, financieros y violentos.
III.1.1. Recursos políticos
En general, se ha mostrado que cuando el Ejecutivo cuenta con mayor número de asientos en las legislaturas, se fomenta el uso discrecional del presupuesto y reduce la rendición de cuentas (Alemán y Tsebelis 2005; Negretto 2006; Patrón y Pérez 2012; Stein y Kellam 2016). Mientras más apoyos legislativos tenga el gobernador, será más probable que acceda a mayores bolsas para destinar a la contratación de publicidad oficial o al despliegue de otras prácticas clientelares. Se asume además que cuando existe un tablero político más unificado y menos competido habrá una mayor convergencia de intereses sobre los temas cuya aparición en los periódicos se busca restringir o impulsar, por lo que las estrategias de manipulación pueden ocurrir dentro de cauces institucionales.
Por el contrario, cuando el gobernador carece de apoyos políticos en el Congreso estatal enfrenta mayores dificultades para acceder a fondos, lo que lo lleva a optar por la vía extrainstitucional para intervenir en los medios. Esto lleva a proponer la siguiente hipótesis:
Hipótesis 1a (H1a): A mayor presencia del partido del gobernador en el Congreso estatal, mayor uso de clientelismo para intervenir sobre la prensa. Por el contrario, a menor presencia del partido del gobernador en el Congreso estatal, mayor uso de la represión violenta para intervenir sobre la prensa.
III.1.2. Recursos financieros
Una mayor disponibilidad de recursos financieros motiva a elegir la estrategia clientelar, sin embargo, no solo se necesita que estén disponibles, sino que estén libres del escrutinio federal, para reducir los costos que provengan de la posibilidad de una intervención federal (Gibson 2005, 2012). Los gobernadores preferirán entonces destinar a los pactos clientelares aquellos recursos cuya vigilancia solo esté sujeta a la esfera local, donde cuentan con mayores márgenes de maniobra y la utilización de los recursos es menos riesgosa. Esto lleva a proponer la siguiente hipótesis:
Hipótesis 1b (H1b): A mayor cantidad de recursos discrecionales a disposición del gobernador, mayor uso del clientelismo para influir en los contenidos de la prensa. Por el contrario, a menor cantidad de recursos discrecionales, mayor uso de la represión violenta.
III.1.3. Recursos violentos
La disponibilidad de recursos violentos y la capacidad de movilizarlos serán decisivas para que el gobernador opte por esta alternativa. La violencia provee circulación de armas y la presencia de matones y delincuentes, muchos de ellos dispuestos a cometer actos represivos a sueldo, pero también provee recursos de interpretación de los fenómenos sociales. En estados donde el cruce de balas se ha vuelto cotidiano se instala una normalidad violenta, en el que las responsabilidades se confunden y es fácil culpar a otros actores por las agresiones. Esto da origen a la siguiente hipótesis:
Hipótesis 1c (H1c): A mayor número de actos violentos en la localidad, mayor uso de la represión violenta como estrategia de intervención sobre la prensa. A menor número de actos violentos en la localidad, mayor uso del clientelismo como estrategia de intervención sobre la prensa.
III.2. Costos
La heterogeneidad territorial obliga a considerar las diferencias en las estructuras de costos que se derivan de las propias particularidades contextuales. Se consideran cuatro tipos de costos: la emisión de crítica mediática contra el gobierno estatal, el tamaño del mercado a controlar, el reclutamiento de potenciales actores violentos y la visibilidad producida por las elecciones estatales.
III.2.1. Costos reputacionales: nivel de crítica mediática
Como se ha mencionado, el objetivo del Ejecutivo local al buscar intervenir en los medios locales es acallar la crítica mediática. La intensidad de la crítica es, al mismo tiempo, un determinante de la elección de estrategia represiva en los regímenes híbridos locales por los costos reputacionales que lleva asociados.
En estados en donde los diarios locales son mayormente críticos contra el gobierno, el gobernador optará por una estrategia menos visible, como el clientelismo. Es decir, buscará disminuir la crítica mediante el otorgamiento de «premios». Una estrategia represiva sería costosa en este contexto, porque generaría mayor crítica del resto de los diarios. Por el contrario, si la prensa local solo es esporádicamente crítica, el gobernador optará por una estrategia de «castigo», con el objetivo de generar un efecto intimidatorio entre el resto de los medios.
Hipótesis 2a (H2a): A mayor nivel de crítica de la prensa local, se observará mayor uso de la estrategia clientelar. A menor nivel de crítica, se observará mayor uso de represión violenta.
III.2.2. Costos de implementación de la estrategia: número de periódicos a controlar
La composición de los mercados de diarios locales influye directamente en los costos de manipulación. Behrend (2011: 155-157) ha señalado que, donde «el poder político, económico, mediático y simbólico está concentrado en las manos de unas cuantas familias», abundan las relaciones clientelares. En estos entornos, los mercados suelen estar dominados por pocos actores en los que los gobernadores negocian y asignan beneficios a un número limitado de interlocutores, lo que facilita llegar a acuerdos y mantener la relación clientelar. Por el contrario, cuando el mercado informativo está constituido por una multiplicidad de competidores, se vuelve más difícil negociar y verificar que el pacto efectivamente se esté cumpliendo; habrá incentivos a desviarse de los acuerdos y también se incrementa el riesgo de que diarios que no participen de los pactos clientelares realicen denuncias. Mientras más numeroso es el mercado, más costoso será para el gobernador concretar los intercambios (Besley y Prat 2006; Gentzow et al. 2004; Márquez 2015).
Hipótesis 2b (H2b): A mayor número de diarios en la localidad, el gobernador optará por la represión violenta para intervenir sobre la prensa. Por el contrario, a menor número de diarios en la localidad, el gobernador optará por la estrategia clientelar.
III.2.3. Costos de reclutamiento de los actores violentos: vulnerabilidad económica
Becker (1968) señala que en entornos en los que escasean las oportunidades económicas será más sencillo encontrar actores dispuestos a cometer agresiones. Menores oportunidades laborales, mayor vulnerabilidad económica y peores condiciones de vida aumentan la disposición de las personas a involucrarse en actividades delictivas. La disposición de las personas a ejercer agresiones en nombre del gobernador está relacionada con malas condiciones socioeconómicas. De ahí:
Hipótesis 2c (H2c): A mayor vulnerabilidad económica, mayor uso de la represión violenta para intervenir sobre la prensa. Por el contrario, en contextos con mejores condiciones socioeconómicas, mayor uso del clientelismo para intervenir sobre la prensa.
III.2.4. Costos de visibilidad pública: campañas electorales
Durante las campañas electorales locales, medios nacionales, e incluso a veces extranjeros, voltean la mirada al acontecer político local con más intensidad que en momentos ordinarios. Las agresiones contra la prensa resultan un tema muy visible y costoso para los intereses electorales del gobierno en turno. Por esta razón, cuando el estado atraviesa por un proceso electoral, los gobernadores optan por estrategias menos visibles para continuar controlando a la prensa, que disminuyan el riesgo de trascender en la opinión pública. La estrategia violenta, altamente visible e ilegal, será la menos socorrida cuando el estado atraviese por un proceso electoral; y más bien se acudirá al clientelismo, estrategia más discreta y no abiertamente ilegal, en la medida en que se pueda justificar como gasto en comunicación social.
Hipótesis 2d (H2d): Cuando se atraviesa por un proceso electoral, el gobernador optará por la estrategia clientelar. Por el contrario, si la localidad no se encuentra en campañas electorales, el gobernador optará por una estrategia violenta para intervenir sobre la prensa.
IV. Análisis empírico
IV.1. Pactos clientelares
En esta investigación se optó por utilizar el gasto que se destina a la publicidad gubernamental como indicador de la estrategia clientelar.
A pesar de sus limitaciones, el gasto en publicidad constituye la parte más visible de los arreglos clientelares. Por ello asumimos que la publicidad puede fungir como proxy sobre las negociaciones que se llevan a cabo entre gobernadores y prensa en las entidades federativas. Esta variable se construyó a partir de las cifras reportadas en los informes de Artículo xix y Fundar para 2011, 2012 y 2013 (Artículo xix y Fundar 2013, 2014, 2015). Estas cifras provienen de las respuestas a la solicitud de información sobre el presupuesto para el pago de publicidad oficial del año del que se trate.
Específicamente, se tomó la cifra deflactada del presupuesto ejercido en publicidad oficial para cada año. Además, por proporcionalidad, esta cifra está ponderada por el gasto programático estatal, es decir, el total de recursos destinados a programas presupuestarios.
Figura i
Gasto en publicidad oficial como porcentaje del gasto programático estatal (promedio 2011-2013)
Fuente: Elaboración propia con datos de Artículo xix y Fundar 2015.
IV.2. Agresiones contra periodistas cometidas por funcionarios públicos
Por su carácter de ilegalidad y clandestinidad, contar con datos precisos sobre la intensidad de la estrategia de represión violenta para controlar a la prensa es tarea difícil. Aquí se toman las cifras que corresponden únicamente a denuncias por agresiones contra periodistas cometidas por funcionarios públicos. Las cifras que integra Artículo xix distinguen entre tipo de agresor, lo que permite aproximarse con mayor precisión a la violencia como estrategia de control, aislándola de las «otras violencias» contextuales.
Figura ii
Agresiones contra periodistas cometidas por funcionarios públicos
(promedio 2011-2013)
Fuente: Elaboración propia con datos de Artículo xix 2015.
IV.3. Variables independientes
IV.3.1. Recursos
IV.3.1.1. Políticos
Para operacionalizar los recursos políticos de los que dispone el gobernador en el Congreso local se calculó el porcentaje de asientos que ocupa el partido de este, de acuerdo con la composición resultante de la elección más próxima al año de referencia. También se consideró, como medida alternativa, el margen de victoria con el que este actor llegó a su cargo.
IV.3.1.2. Financieros
La manera en que se operacionaliza la cantidad de recursos discrecionales disponibles para el uso clientelar es con la suma de los recursos no fiscalizados por la federación (imco-cucea 2013) dividida entre el pib estatal para cada uno de los tres años comprendidos entre 2011 y 2013; es decir:
|
Recursos discrecionales = |
Deuda estatal + impuestos estatales + participaciones federales |
|
pib estatal |
IV.3.1.3. Violentos
Con respecto a la presencia de recursos violentos en la entidad, se toma como indicador el número de defunciones por homicidios por arma de fuego según se compila en las estadísticas de mortalidad que integra el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
IV.3.2. Costos de implementación
IV.3.2.1. Crítica mediática
Para operacionalizar la crítica mediática se tomó el contenido de los dos periódicos de mayor circulación diaria para cada una de las 31 entidades federativas (en total se tomaron 62 periódicos estatales, según los tirajes reportados por el Padrón Nacional de Medios Impresos).
Para captar de manera significativa la esencia del contenido de los periódicos locales se reconstruyó una semana de manera aleatoria para cada diario y para cada uno de los tres años[3] comprendidos entre 2011 y 2013, que integran el periodo de análisis.
La base de referencia quedó integrada por un total de 1302 fechas de ejemplares de diarios estatales a revisar[4]. Finalmente, de las 21 fechas extraídas para cada diario, se calculó el porcentaje de titulares críticos respecto del total por estado y año. Esta cifra es la que se consideró para los cálculos estadísticos, en su versión «rezagada» (lagged), asumiendo que el gobernador reacciona a la crítica previa.
IV.3.2.2. Número de periódicos a controlar
Mientras más diarios existan en la entidad, se multiplican los puntos de aplicación y de monitoreo de la estrategia. Como el número absoluto de diarios en circulación por entidad no es muy revelador, por la proliferación de diarios pequeños (muchos financiados desde el poder), se consideró el porcentaje de mercado que controla cada uno de los diarios en una entidad, y se calculó:
Número Efectivo de Diarios = 1/∑ (porcentaje de mercado que abarca cada diario estatal)2
Las cifras sobre el mercado estatal se obtuvieron a partir de la suma de las circulaciones de los periódicos, según como se reporta en el Padrón Nacional de Medios Impresos.
IV.3.2.3. Vulnerabilidad económica
Para operacionalizar esta variable se tomó el producto interno bruto estatal per cápita como indicador de las condiciones socioecónomicas, uno de los factores que según la teoría económica está detrás de la disposición de las personas a involucrarse en actividades violentas.
IV.3.2.4. Campañas electorales
Se creó una variable dicotómica que toma el valor de 1 si el proceso electoral abarca seis meses o más del año de referencia y 0 si durante ese año no hay proceso electoral o abarca menos de seis meses.
Para poner a prueba las intuiciones teóricas, se estimaron los parámetros de dos modelos por el método de máxima verosimilitud. El primero es un modelo de regresión lineal corregido por autocorrelación espacial a través de la técnica de ajuste de errores por clústeres. Ese modelo estima los parámetros para el gasto en publicidad oficial como variable dependiente.
El segundo es un modelo Poisson, utilizado para estimar los parámetros para el número de agresiones contra periodistas cometidas por funcionarios públicos.
V. Discusión de resultados
Lo primero que llama la atención al contrastar los correlativos de cada estrategia es el signo de los coeficientes, que habla sobre la direccionalidad de los efectos: aquellas variables que parecen estar directamente relacionadas con una estrategia aparecen inversamente relacionadas con la otra y viceversa, prácticamente en todos los casos.
Los hallazgos demuestran que el clientelismo y la represión son estrategias utilizadas de manera sustitutiva para intervenir sobre la prensa. Esto confirma lo propuesto por Schedler (2006) respecto de la operación estratégica de optimización y no de maximización que emprenden los autoritarismos electorales. Los gobernantes autoritarios no optan por una acumulación de estrategias, sino por una selección cuidadosa de aquella que provee un mejor rendimiento en términos de los riesgos que implica y los costos que encierra. Así, la selección de una estrategia de manipulación predominante está determinada por los recursos que provee el entorno local y los costos que encierra el despliegue de dicha estrategia. Considerar que los gobernantes que encabezan regímenes híbridos están sujetos a una serie de restricciones permite entender por qué en algunos lugares proliferan algunas estrategias y en otros no.
La naturaleza de las propias estrategias de intervención sobre la prensa, una como incentivo positivo y otra como incentivo negativo, su visibilidad y su relación con el marco legal marcan dos dinámicas prácticamente opuestas en su aplicación.
De acuerdo con las hipótesis elaboradas para la disponibilidad de recursos (H1), encontramos, por un lado, que el respaldo parlamentario facilita la estrategia clientelar. Los resultados muestran una relación positiva y estadísticamente significativa entre el porcentaje de asientos que ocupa el partido del gobernador y el gasto en publicidad oficial (H1a). Por el contrario, la variable de apoyo parlamentario aparece negativamente relacionada con el número de agresiones. Una condición del entorno que facilita optar por la estrategia clientelar es el contar con un Congreso que respalde las propuestas presupuestarias de gasto publicitario. Por el contrario, conforme decrece el porcentaje de apoyos parlamentarios para el gobernador, se incrementan la agresiones contra la prensa. Para referirme a un ejemplo concreto, el cálculo de efectos marginales que se desprende de los modelos muestra que en estados donde el partido del gobernador controla el 70% de los asientos en el Congreso local, el gasto en publicidad oficial equivale al 0,73% del gasto programático y solo se registra una agresión contra la prensa. En cambio, donde ocupa menos del 10% de los asientos, hay hasta 8 agresiones al año y menos del 0,02% del gasto programático se destina a publicidad oficial. En lo que respecta al indicador de margen de victoria como recurso, los modelos muestran que, para ambas estrategias, victorias holgadas favorecen la implementación de cualquiera de ellas, por lo que no se puede obtener una conclusión contundente de esta medición.
Con respecto a los recursos financieros, mayores bolsas discrecionales aparecen directamente relacionadas con la aplicación de la estrategia clientelar, según lo propuesto en la H1b. Este factor, contrario a lo esperado, también aparece directamente relacionado con la estrategia violenta. Esto parece indicar que mayor cantidad de recursos no fiscalizados por la federación conduce a una mayor propensión a comportamientos autoritarios, sin distinción de una estrategia precisa. Con relación a los recursos violentos (H1c), los coeficientes de los homicidios por armas de fuego aparecen en la direccionalidad esperada, mostrando una relación inversa con la aplicación de la estrategia clientelar y directa con la aplicación de la represión, sin embargo, los coeficientes no son estadísticamente significativos.
Con respecto al segundo grupo de hipótesis, los costos que enfrenta el gobernador (H2), los modelos también comprueban lo propuesto. Respecto de los costos reputacionales, la H2a sostiene que las estrategias reaccionan distinto frente a la crítica emitida por los medios en el periodo inmediato anterior. Los resultados muestran que la crítica está relacionada positivamente con un mayor gasto en publicidad oficial, pero negativamente relacionada con el despliegue de represión. La crítica mediática constituye, en sí misma, un costo para el gobernador, en términos reputacionales. Así, en entornos donde se está emitiendo crítica de manera profusa, el gobernador prefiere eludir costos adicionales y opta por una estrategia de «premios», colocando contratos publicitarios. Para poner un ejemplo concreto, en los estados donde encontramos el mayor porcentaje de titulares críticos (57% del total, para Jalisco), se gasta cerca del 1% del gasto programático en publicidad oficial, pero encontramos, para ese mismo periodo de análisis, menos de una agresión contra periodistas. En cambio, para estados en los que en un año determinado no se emite un solo titular crítico (Veracruz en 2012 o Nayarit en 2013), el número de agresiones es de más de 4.
Respecto de los costos de aplicación de las estrategias (H2b), los modelos indican que un número reducido de diarios favorece la implementación de la estrategia clientelar. Al mismo tiempo, un mayor número «efectivo» de diarios en la entidad favorece la aplicación de la violencia. Por ejemplo, según el cálculo de efectos marginales, en estados donde se rebasan los 15 diarios «efectivos» en circulación, el número de agresiones llega a más de 7 al año, mientras que el gasto en publicidad calculado es del 0,1% del gasto programático. Inversamente, en estados con 2 diarios «efectivos» circulando, se registra poco más de 1 agresión anual, mientras que se gasta hasta el 0,55% del gasto programático.
Con respecto a los costos de reclutamiento de los actores violentos (H2c), también las relaciones aparecen según lo esperado. El nivel socioeconómico está inversamente relacionado con el número de agresiones contra periodistas. Por ejemplo, donde encontramos los niveles más bajos de pib per cápita (alrededor de 2000 euros anuales por habitante, en Chiapas), se tienen hasta 4 agresiones al año, pero, simultáneamente, los niveles más bajos de gasto en publicidad (0,01% del gasto programático). En cambio, en donde el pib per cápita ronda los 15000 euros anuales por habitante (Nuevo León, para los años analizados), encontramos poco más de 1 agresión. Sin embargo, en esos entornos, el gasto destinado a publicidad oficial llega a casi el 2% del total del gasto programático. Esta relación muestra que condiciones socioeconómicas desfavorables están asociadas a una mayor propensión a involucrarse en actividades violentas, tal como se proponía. Finalmente, con respecto a los costos de visibilidad que se derivan de la celebración de elecciones locales, H2d, los modelos muestran que los gobiernos locales optan por una estrategia menos visible cuando hay elecciones, lo que se demuestra por la relación directa entre el clientelismo y el que haya proceso electoral en la entidad de referencia. Al mismo tiempo, la celebración de elecciones disminuye la propensión a ejecutar la estrategia violenta, que es llamativa y costosa.
VI. Conclusiones
La consideración de las configuraciones locales de recursos y costos busca dar cuenta de dinámicas de más largo aliento, que permiten concebir los regímenes híbridos subnacionales no como reductos defectuosos de un pasado autoritario, sino como nuevas formas de poder que se forjan al cobijo de los equilibrios de poder locales, propiciados por el desmantelamiento de instituciones informales y el establecimiento de nuevas prerrogativas y facultades. En ese sentido, este artículo busca contribuir, desde el análisis de las intervenciones sobre la prensa, a comprender mejor qué sucede dentro de los regímenes híbridos, muchas veces concebidos como «cajas negras» en las que lo único que queda claro es que el poder se ejerce de manera no democrática.
Plantear el debate en términos de selección de estrategias deja claro que no todos los gobernadores tienen disponible el mismo repertorio, o al menos no se enfrentan a la misma función de costos para desplegarlas. Esto arroja luz sobre la variada «topografía» de la manipulación (Schedler 2006) y contribuye a un mejor entendimiento de la proliferación de determinadas estrategias en algunos sitios, pero no en otros. El análisis empírico apuntala la hipótesis de que, bajo regímenes híbridos, se privilegia la optimización por encima de la maximización de estrategias, precisamente para preservar los balances de poder y la fachada democrática. De ahí la utilidad de considerar las diferencias de las estrategias en cuanto a su visibilidad, costos de aplicación y lógica de operación. Esto no quiere decir que las estrategias analizadas no puedan ejercerse simultáneamente, sino que las configuraciones locales provocan que una predomine por encima de la otra, tal como se demostró en los resultados empíricos.
Enmarcar el estudio de la manipulación sobre la prensa dentro de las premisas teóricas de los regímenes híbridos locales permite repensar la idea de las restricciones que deben enfrentar los gobernadores para ejercer su poder, más allá de las impuestas por la federación. En realidad, un enfoque basado en optimización y cálculo proporciona un diagnóstico más certero de los límites que enfrentan quienes encabezan estos regímenes y de las condiciones que habilitan o deshabilitan la ejecución de determinada estrategia. Entender la complejidad local y renunciar a las visiones generalizadoras no solo responde a una inquietud teórica, sino que puede fundamentar mejores diseños de política pública que distingan entre los riesgos particulares que enfrentan los periodistas de estado a estado.
Si bien este análisis priorizó el estudio de los límites institucionales al despliegue de las estrategias de intervención sobre la prensa, los hallazgos pueden complementarse con el análisis de las variaciones en la identidad profesional y en las concepciones sobre el papel de los medios para añadir una capa de mayor complejidad, pero al mismo tiempo de mayor precisión y realismo, para el estudio de la efectividad de las estrategias de manipulación.
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[1]. La autora agradece los comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de América Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, a la primera versión de este artículo.
[2]. Por supuesto, el clientelismo también puede concebirse como un incentivo negativo y como represalia si lo pensamos como el retiro de los contratos en publicidad oficial, lo que supone pérdidas cuantiosas para el diario que superan, en casi todos los casos, los ingresos por venta de ejemplares. En este texto se considera como incentivo positivo para poder generalizar los hallazgos a toda forma de colocación de recursos y para marcar contraste con la manipulación violenta.
[3]. Para sortear estos días me auxilié de la herramienta en línea Random.org, que permite extraer fechas de manera aleatoria para un periodo determinado (http://www.random.org/calendar-dates/).
[4]. De ellos fue imposible localizar 85.